Dette

98 % des enfants tanzaniens étaient scolarisés dans le primaire en 2008. Le gouvernement tanzanien avait pu supprimer les frais de scolarité en 2001 en profitant des économies réalisées grâce à l’allégement de la dette.

Le défi

Les pays en développement ont passé des années à rembourser des milliards d’euros de dettes, dont une grande partie avait été accumulée pendant la Guerre froide sous des régimes corrompus. Des années plus tard, ces dettes étaient devenues un sérieux frein à la réduction de la pauvreté et au développement économique dans de nombreux pays pauvres. Les gouvernements ont commencé à faire de nouveaux emprunts pour rembourser les anciens et de nombreux pays ont fini par dépenser plus pour rembourser leurs dettes que pour la santé et l’éducation réunies. Les pays riches et les institutions financières internationales ont pris des mesures pour alléger le poids de la dette de beaucoup des pays les plus pauvres, notamment par l’initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE) et l’initiative d’allégement de la dette multilatérale (IADM), mais le fardeau de la dette continue à poser problème.

Tout d’abord, tous les pays pauvres n’ont pas  pu bénéficier d’une annulation de leur dette. Certains ont, par exemple, été exclus de l’accord PPTE initial parce qu’ils avaient relativement bien réussi à gérer leur dette. Or aujourd’hui, ces pays consacrent toujours une partie considérable de leurs ressources au remboursement de la dette. En 2013, par exemple, le Lesotho a dépensé 30 millions d’euros pour rembourser ses créanciers externes. Le Kenya a consacré 467 millions d’euros au paiement de sa dette extérieure, soit l’équivalent de 20% de l’aide que le pays a reçu la même année. L’initiative en faveur des PPTE touche maintenant à sa fin. Mis à part pour les trois pays encore concernés par cette initiative, il n’existe aujourd’hui plus aucun processus international permettant de faire face aux crises de la dette publique.

Le second problème vient des fonds vautours. Ces spéculateurs financiers qui cherchent à profiter des pays en situation de dette souveraine, rachètent la dette à d’autres investisseurs puis demandent le remboursement complet à l’Etat. L’Argentine en est l’exemple le plus célèbre. Suite au défaut de paiement de sa dette en 2001, l’Argentine s’était mise d’accord avec ses créanciers pour rembourser sa dette à un taux réduit, mais deux fonds vautours ont poursuivi le pays en justice, demandant le remboursement complet de la dette, et ont gagné le procès.

Enfin, un nombre significatif de pays qui ont bénéficié de la première série d’annulations de dettes ré-accumulent aujourd’hui de nouvelles dettes à cause d’une augmentation des prêts. Les prêts étrangers à destination des pays à faible revenu ont triplé entre 2008 et 2013.. La Banque Mondiale et le Fonds Monétaire International (FMI) estiment que plus de la moitié des pays qui étaient inscrits dans les initiatives PPTE et IADM risquent de retourner à des niveaux de dettes insoutenables. Pour certains pays, tels que l’Éthiopie, le Mozambique et le Niger, le service de la dette étrangère risque d’atteindre les mêmes niveaux (en pourcentage des dépenses publiques) qu’avant l’allègement de la dette.

L’une des raisons d’une telle situation est que de nombreux pays font face à des déficits en termes de promesses d’aide au développement, et qu’une partie croissante de celle-ci est octroyée sous forme de prêts plutôt que de dons.

Les prêts peuvent être comptabilisés comme de l’aide publique au développement (APD) s’ils remplissent le critère de « concessionnalité ». Ces prêts concessionnels vers les pays en développement ont plus que doublé ces vingt dernières années. En décembre 2014, le Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE, l’organe chargé de recueillir les statistiques de l’aide, a modifié la définition du critère de concessionnalité, qui avait été mis en place dans les années 1970 et était devenu obsolète. Il permettait à certains pays membres du CAD d’intégrer des prêts dans leur budget d’APD alors que ceux-ci n’avaient pas été subventionnés grâce à leur budget. De plus, les règles du CAD n’intégraient aucune exigence de soutenabilité de la dette pour empêcher les prestataires d’aide de prêter de l’argent aux pays courant un risque de surendettement élevé. Les nouvelles règles du CAD sur le caractère concessionnel des prêts donneront une meilleure image de la réalité du marché actuel et prendront en compte le critère de soutenabilité de la dette. Cependant, ces nouvelles règles ont été conçues de manière à encourager de manière inquiétante les prêts vers les pays les plus pauvres, alors que les dons restent la forme la plus appropriée de soutien pour ces pays.

Le nombre de pays africains émetteurs d’obligations souveraines est aussi en train de croitre rapidement. Par exemple, rien qu’en 2014, la Zambie, le Kenya, la Côte d’Ivoire, l’Afrique du Sud, le Sénégal et le Ghana ont émis des obligations, rassemblant près de 5,3 milliards d’euros au total. Même si cette nouvelle pratique est porteuse de nombreux effets positifs et atteste du renforcement de beaucoup d’économies africaines,  elle apporte aussi de nouveaux risques. En effet, ces obligations sont libellées en monnaies étrangères comme le dollar américain, ce qui peut considérablement augmenter le taux de remboursement pour les gouvernements si leur monnaie nationale se déprécie par rapport au dollar. Ce risque est d’autant plus marqué en cas de chute des prix des ressources naturelles, desquelles ces pays sont dépendants (comme ce fut le cas pour le pétrole et le cuivre, entre autres, ces dernières années). Par exemple, l’association anglaise pour l’annulation des dettes, « The Jubilee Debt Campaign », a estimé que les remboursements du Ghana pourraient augmenter de 16 à 23%  des recettes du gouvernement en cas dévaluation de sa monnaie, le cédi, par rapport au dollar américain (beaucoup des prêts étrangers de ce pays ont été émis en dollars).

Ce problème est aggravé par le fait que de nombreux pays en développement empruntent de manière croissante auprès de créditeurs qui sont plus enclins et plus rapides à accorder des prêts, qui sont moins exigeants concernant les conditions, mais dont la contrepartie est un taux d’intérêt moins favorable (c’est le cas notamment de la Chine). De plus, le secteur privé joue un rôle de plus en plus important dans ce domaine, plus particulièrement au cours de la récession économique affectant beaucoup de pays développés, conduisant les spéculateurs à chercher de meilleurs rendements par la suite. Cela résulte non seulement en des taux d’intérêt plus élevés pour les pays emprunteurs, mais cela entraine également une fragmentation des créditeurs, ce qui rend encore plus difficile la coordination des actions pour prévenir les risques d’endettement.

D’autre part, les prêts contractés par les ménages et les entreprises ont augmenté plus rapidement que la dette publique, mais seule la moitié des pays à faible revenus ont publié des données relatives aux dettes privées. La dette moyenne de ces pays s’élève à plus de 15 % du PIB et a doublé pour atteindre 7,2 milliards d’euros en 2011. Le manque de données rend la prise de décisions régulatrices et les choix politiques plus difficiles encore. L’accroissement rapide de la dette du secteur privé a également déclenché la crise financière mondiale de 2007.

L’opportunité

Depuis 1996, les pays riches cherchent à annuler la dette de nombreux pays pauvres grâce à deux instruments : l’initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE et l’initiative d’allégement de la dette multilatérale IADM). Trente-six pays, pour la plupart situés en Afrique subsaharienne, ont réussi à finir ce processus. Trois autres pays, l’Erythrée, la Somalie et le Soudan, sont éligibles à l’annulation de leur dette à travers ces mécanismes, mais n’ont pas encore décidé d’entamer le processus. Ces deux outils réunis ont permis d’annuler 88 milliards d’euros de dette, pour la majorité en Afrique subsaharienne. L’allègement total de la dette pour les 39 pays susceptibles de bénéficier de ces initiatives est estimé à 106 milliards d’euros.

Les pays bénéficiaires se sont engagés à consacrer les économies réalisées à la réduction de la pauvreté. De nombreux gouvernements ont ainsi décidé de supprimer les frais de scolarité. La Tanzanie a supprimé ces frais en 2002, à la suite de l’allègement de sa dette l’année précédente, et le taux d’inscription à l’école primaire a fait un bond, passant de 49 % en 1999 à 98 % en 2008. Le Mozambique a alloué les ressources libérées par l’allègement de la dette à la vaccination des enfants contre le tétanos, la coqueluche et la diphtérie, ainsi qu’à l’installation de l’électricité dans les écoles et la construction de nouveaux établissements scolaires. De son côté, le Cameroun a consacré cet argent au lancement d’un plan national contre le VIH/sida, notamment pour mettre fin à la transmission mère-enfant du virus.

Pour continuer sur cette lancée, les pays doivent suivre les 5 étapes suivantes :

  1. Allègement de la dette : les succès des initiatives PPTE et IADM peuvent être reproduits dans d’autres pays. Les prestataires d’aide au développement devraient envisager d’étendre l’annulation de la dette à d’autres pays pauvres qui consacrent une part significative de leurs ressources domestiques au remboursement de leur dette, mais qui ont été exclus de l’allégement de la dette parce que leur niveau d’endettement n’atteignait pas le seuil PPTE (ce qui est le cas du Kenya et du Lesotho). L’allègement de la dette ne doit pas être compté deux fois dans les statistiques officielles et doit être additionnel au budget APD.
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  3. Des financements basés sur les dons : les progrès doivent être préservés en octroyant une grande partie de l’aide au développement sous forme de dons, afin que la poursuite des Objectifs de développement durable ne conduise pas à un surendettement insoutenable pour les pays les plus pauvres. Les dons et les prêts à taux réduits et à des conditions très favorables doivent être la règle partout où existe le risque d’une dette insoutenable pour le pays.
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  5. Pratiques d’emprunt et de prêt responsables : les débiteurs et les créanciers devraient être vigilants avant de contracter de nouveaux prêts. La Conférence des Nations unies sur le Commerce et le Développement (CNUCED) a établi un cadre de principes relatifs aux prêts et aux emprunts souverains responsables, que les États et le secteur privé devraient approuver et mettre en œuvre. Le plan d’action de la Conférence d’Addis-Abeba adopté par les gouvernements lors de la Conférence pour le financement du développement de 2015, a relevé ces principes mais a échoué à les faire adopter. De tels standards sur le financement responsable devraient être universellement acceptés, renforcés et appliqués. Pour cela, il est nécessaire que toutes les parties publient des informations détaillées sur les processus d’emprunt et de gestion de la dette ainsi que sur les partenariats public-privé. De plus, l’analyse de la soutenabilité de la dette doit être améliorée afin de prendre en compte les différents types de dettes et de passifs et de s’assurer que l’emprunt ne met pas en danger les progrès du pays vers un développement soutenable.
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  7. Mécanisme souverain de restructuration de la dette : la communauté internationale devrait établir un mécanisme souverain, indépendant et transparent de restructuration de la dette, qui serait un système permettant aux pays de résoudre leurs difficultés lorsqu’ils souffrent d’un niveau d’endettement accablant. Si malgré tous ces efforts certains pays retombent dans des niveaux d’endettement insoutenables, il est essentiel d’éviter que le rééchelonnement de la dette ne s’étale sur plusieurs décennies car cela nuit aux citoyens. Un mécanisme souverain de restructuration de la dette fournirait une structure d’arbitrage où les cas d’insolvabilité des États pourraient être traités de manière équitable, transparente et ordonnée.
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  9. De meilleures données sur la dette : pour de nombreux pays en développement, des données précises sur la dette publique (ainsi que les passifs éventuels qui consistent en des dettes que le secteur public n’est pas formellement obligé de rembourser, mais qu’il aura éventuellement besoin d’honorer dans le futur), ainsi que sur la dette extérieure du secteur privé, sont tout simplement indisponibles. Cela rend très difficile la mesure du risque pesant sur la viabilité de la dette. Dans le plan d’action de la Conférence d’Addis-Abeba, les gouvernements ont appelé à la création d’un registre central des données sur la dette. Ils ont également encouragé les gouvernements à améliorer la transparence dans la gestion de la dette, ce qui représenterait un important pas en avant.