Dette

98 % des enfants tanzaniens étaient scolarisés dans le primaire en 2008. Le gouvernement tanzanien avait pu supprimer les frais de scolarité en 2001 en profitant des économies réalisées grâce à l’allégement de la dette.

Le défi

Les pays en développement ont passé des années à rembourser des milliards d’euros de dettes, dont une grande partie avait été accumulée pendant la Guerre froide sous des régimes corrompus. Des années plus tard, ces dettes étaient devenues un sérieux frein à la réduction de la pauvreté et au développement économique dans de nombreux pays pauvres. Les gouvernements ont commencé à faire de nouveaux emprunts pour rembourser les anciens et de nombreux pays ont fini par dépenser plus pour rembourser leurs dettes que pour la santé et l’éducation réunies. Les pays riches et les institutions financières internationales ont pris des mesures pour alléger le poids de la dette de beaucoup des pays les plus pauvres, notamment par l’initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE) et l’initiative d’allégement de la dette multilatérale (IADM), mais le fardeau de la dette continue à poser problème.

Tous les pays pauvres n’ont pas encore pu bénéficier d’une annulation de leur dette. Certains ont, par exemple, été exclus de l’accord PPTE initial parce qu’ils avaient relativement bien réussi à gérer leur dette. Or aujourd’hui, ces pays consacrent toujours une partie considérable de leurs ressources au remboursement de la dette. En 2012, par exemple, le Lesotho a dépensé 27,8 millions d’euros pour rembourser ses créanciers. Le Kenya a consacré 417  millions d’euros au paiement de sa dette, soit l’équivalent d’un tiers de l’aide que le pays a reçu la même année. En 2011, la Banque mondiale et le FMI ont annoncé que l’initiative en faveur des PPTE touchait à sa fin. À part pour les  pays qui sont encore concernés par l’initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE), il n’existe aujourd’hui plus aucun processus international permettant de faire face aux crises de la dette publique.

Un autre nouveau défi est qu’un nombre significatif de pays qui ont bénéficié de la première série d’annulations de dettes, cumulent aujourd’hui de nouvelles dettes. La Banque Mondiale et le Fonds Monétaire International (FMI) estiment que plus de la moitié des pays qui étaient inscrits dans les initiatives PPTE et d’allègement de la dette multilatérale (IADM) risquent de retourner à des niveaux de dettes insoutenables.

L’une des raisons d’une telle situation est que de nombreux pays font face à des déficits en termes de promesses d’aide, et qu’une partie croissante de cette aide est octroyée sous forme de prêts plutôt que de dons. Les prêts peuvent être comptabilisés comme de l’aide publique au développement (APD) s’ils remplissent certains critères définis par le Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE : par exemple s’ils ont le développement comme objectif premier, s’ils incluent un élément de don de 25%, et s’ils sont « concessionnels en caractère » c’est-à-dire qu’ils ont un taux d’intérêt inférieur au taux du marché. De tels prêts concessionnels aux pays en développement ont plus que doublé ces vingt dernières années. Pourtant, la définition de la concessionnalité des prêts par le CAD de l’OCDE, l’organe chargé de recueillir les statistiques de l’aide, n’est pas précise et a permis à certains donateurs de comptabiliser certains prêts dans leurs efforts d’aide au développement alors qu’ils n’avaient pas été subventionnés par le budget du pays donateur. De plus, les règles du CAD n’incluent pas une exigence de viabilité de la dette qui permettrait de s’assurer que les donateurs ne prêtent pas aux pays à haut risque d’endettement. Les règles du CAD sur la concessionnalité de l’aide sont actuellement en révision au sein de l’OCDE.

Or, la Banque mondiale et le Fonds monétaire international (FMI) estiment que plus de la moitié des pays inclus dans les initiatives PPTE et IADM risquent de contracter à nouveau des niveaux de dette insoutenables. En cause notamment, la pression économique exercée sur les pays en développement à la suite de la crise financière et la hausse du coût de certaines importations essentielles, telles que le carburant et les engrais. Par ailleurs, ces pays sont confrontés à une aide au développement en baisse. Pris en étau, certains pays ont été contraints de s’endetter à nouveau, souvent auprès de donateurs émergents, tels que la Chine, et à des taux parfois moins favorables. En outre, le secteur privé accorde de plus en plus de prêts aux pays en développement, souvent sans disposer d’informations suffisantes pour surveiller ces créances. Non seulement cela résulte en des taux d’intérêt plus élevés pour les pays emprunteurs, mais cela mène également à la fragmentation des créditeurs, ce qui rend encore plus difficile la coordination des actions pour prévenir les risques d’endettement. D’autre part, les prêts contractés par les ménages et les entreprises ont augmenté plus rapidement que la dette publique, mais seulement la moitié des pays à faible revenu ont publié des données relatives aux dettes privées. La dette moyenne de ces pays s’élève à plus de 15 % du PIB et a doublé pour atteindre 7,3 milliards d’euros en 2011. Le manque de données rend la prise de décisions régulatrices et les choix politiques plus difficile encore. L’accroissement rapide de la dette du secteur privé a également déclenché la crise financière mondiale de 2007.

Une augmentation du nombre de pays confrontés à un taux d’endettement insoutenable est donc un risque bien réel. Sur la base des prévisions du FMI et de la Banque mondiale, les remboursements de la dette extérieure des pays pauvres pourraient augmenter de près d’un tiers au cours des prochaines années. Pour certains pays, tels que l’Éthiopie, le Mozambique et le Niger, le service de la dette étrangère risque d’atteindre les mêmes niveaux (en pourcentage des dépenses publiques) qu’avant l’allègement de la dette.

 

L’opportunité

Depuis 1996, les pays riches cherchent à annuler la dette de nombreux pays pauvres grâce à deux instruments : l’initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE) et l’Initiative d’allégement de la dette multilatérale (IADM). Trente-cinq pays, pour la plupart situés en Afrique subsaharienne, ont réussi à finir ce processus, et un autre pays, le Tchad, est à mi-chemin. Trois autres pays, l’Erythrée, la Somalie et le Soudan, sont éligibles à l’annulation de leur dette à  travers  ces mécanismes, mais n’ont pas encore décidé d’entamer le processus. Ces deux outils réunis ont permis d’annuler 69,6 milliards d’euros de dette, pour la majorité en Afrique subsaharienne. L’allègement total de la dette pour les 39 pays susceptibles de bénéficier de ces initiatives est estimé à 83,5 milliards d’euros. Les pays bénéficiaires se sont engagés à consacrer les économies réalisées à la réduction de la pauvreté. De nombreux gouvernements ont ainsi décidé de supprimer les frais de scolarité. La Tanzanie a supprimé ces frais en 2002, à la suite de l’allègement de sa dette l’année précédente, et le taux d’inscription à l’école primaire a fait un bond, passant de 49 % en 1999 à 98 % en 2008. Le Mozambique a alloué les ressources libérées par l’allègement de la dette à la vaccination des enfants contre le tétanos, la coqueluche et la diphtérie, ainsi qu’à l’installation de l’électricité dans les écoles et la construction de nouveaux établissements scolaires. De son côté, le Cameroun a consacré cet argent au lancement d’un plan national contre le VIH/sida, notamment pour mettre fin à la transmission mère-enfant du virus.

Pour continuer dans cette lancée, quatre étapes sont envisageables : tout d’abord, les succès peuvent être reproduits dans d’autres pays. Les donateurs devraient envisager d’étendre l’annulation de la dette à d’autres pays pauvres qui consacrentune part significative de leurs ressources domestiques au remboursement de leur dette, mais qui ont été exclus de l’allégement de la dette parce que leur niveau d’endettement n’atteignait pas le seuil PPTE (ce qui est le cas du Kenya et du Lesotho).

Deuxièmement, les succès doivent être préservés afin que dans leur poursuite des Objectifs du millénaire pour le développement, les pays ne soient pas contraints de se surendetter. Pour ce faire, les conditions des financements fournis par les donateurs doivent être adaptées à la situation réelle du pays et de ses finances. Les dons et les prêts à taux réduits et à des conditions très favorables doivent être la règle partout où existe le risque d’une dette insoutenable pour le pays.

Troisièmement, les débiteurs et les créanciers devraient être vigilants avant de contracter de nouveaux prêts. La Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (CNUCED) a établi un cadre de principes relatifs aux prêts et aux emprunts souverains responsables, que les États et le secteur privé devraient approuver et mettre en œuvre. De tels standards sur le financement responsable devraient être universellement acceptés, renforcés et appliqués.

Quatrièmement, la communauté internationale devrait établir un mécanisme souverain de restructuration de la dette, qui serait un système équitable et négocié à l’échelle planétaire pour permettre aux pays de résoudre leurs difficultés lorsqu’ils souffrent d’un niveau d’endettement accablant. Si malgré tous ces efforts certains pays retombent dans des niveaux d’endettement insoutenables, il est essentiel d’éviter que le rééchelonnement de la dette s’étale sur plusieurs décennies car cela nuit aux citoyens. Un mécanisme souverain de restructuration de la dette fournirait une structure d’arbitrage semblable à celle de l’Organisation mondiale du commerce, où les cas d’insolvabilité des États pourraient être traités de manière équitable, transparente et ordonnée.