Schulden

Durch Schuldenerlass konnten viele Regierungen in armen Ländern mehr in Gesundheit und Bildung investieren.

Die Herausforderung

Viele Jahre lang tilgten Entwicklungsländer Darlehen in Milliardenhöhe, die meist während des kalten Krieges unter korrupten Regimes angehäuft worden waren. Noch Jahre später bildeten diese Schulden in vielen armen Ländern ein starkes Hemmnis für den Abbau der Armut und die Entwicklung der Wirtschaft. Es wurden neue Schulden aufgenommen, um alte zu bezahlen. In vielen Ländern waren die Ausgaben für den Schuldendienst höher als die Summe der Ausgaben für Gesundheit und Bildung. Dann ergriffen reiche Länder und internationale Finanzinstitutionen Maßnahmen, um die Schulden vieler der ärmsten Länder der Welt zu erlassen – primär über das HIPC-Programm (Heavily Indebted Poor Country) und die MDRI (Multilateral Debt Relief Initiative) (siehe unten) – dennoch bleibt die Schuldenlast ein Problem.

Nicht alle armen Länder profitieren bisher vom Schuldenerlass. Einige Länder wurden vom ursprünglichen HIPC-Abkommen ausgeschlossen, weil sie ihre Schulden relativ gut im Griff hatten. Diese Länder stecken heute weiterhin einen erheblichen Anteil ihrer Staatsmittel in den Schuldendienst. 2010 zahlte Lesotho seinen Kreditgebern beispielsweise 26 Millionen Euro. Kenia gab 300 Millionen Euro für den Schuldendienst aus. Das entspricht einem Viertel der Entwicklungsgelder, die das Land in diesem Jahr erhielt. 2011 kündigten Weltbank und IMF das Auslaufen des HIPC-Programms an. Abgesehen vom laufenden Verfahren in zehn Ländern, die das HIPC-Programm noch nicht abgeschlossen haben, gibt es inzwischen keinen internationalen Prozess für die Bewältigung der Staatsschuldenkrisen mehr.

Ein weiteres Problem besteht darin, dass einige der Länder, die von den ersten Runden des Schuldenerlasses profitierten, gegenwärtig neue Schulden anhäufen. Laut Schätzungen von Weltbank und IWF läuft inzwischen mehr als die Hälfte der Länder, die Teil des HIPC- und MDRI-Programms waren, Gefahr, erneut zu tief in die Schuldenfalle zu rutschen.

Das liegt auch daran, dass viele Länder die zugesagten Hilfsgelder nicht in vollem Umfang erhielten und diese Gelder verstärkt als Darlehen statt als Beihilfen fließen. Darlehen können als Entwicklungshilfe (ODA) angerechnet werden, wenn sie bestimmte Kriterien erfüllen; z. B. dann, wenn sie in erster Linie der Förderung der Entwicklung dienen, ein Zuschusselement von mindestens 25 % aufweisen und „ihrem Charakter nach konzessionär“ sind (d. h. einen Zinssatz aufweisen, der unter den am Markt geltenden Sätzen liegt). Der Umfang derartiger Kredite für Entwicklungsländer hat sich in den vergangenen Jahren mehr als verdoppelt. Allerdings ist die Definition von „Konzessionalität“ des OECD Development Assistance Committee (OECD-DAC) – das Organ, das für die Erfassung statistischer ODA-Angaben zuständig ist – nicht eindeutig. Daher konnten einige Geber Darlehen als ODA verbuchen, ohne sie subventionieren zu müssen. Die DAC-Regeln zur Konzessionalität von Darlehen sollen noch im Verlauf dieses Jahres überarbeitet werden. Dazu kamen noch die wirtschaftlichen Probleme der Entwicklungsländer in Folge der Finanzkrise und die steigenden Kosten für unverzichtbare Importgüter wie Erdöl und Düngemittel. Dadurch waren viele Länder gezwungen, neue Kredite aufzunehmen und sich dazu häufig an neue Geldgeber wie China zu wenden, die Kredite in der Regel zu höheren Zinssätzen vergeben. Auch die Zahl der Kredite, die den Entwicklungsländern vom privaten Sektor gewährt werden, hat stark zugenommen. Das hat neben höheren durchschnittlichen Zinssätzen für die Kreditnehmerländer auch eine Fragmentierung der Kreditgeber zur Folge, was ein konzertiertes Vorgehen zur Verhinderung von Schuldenkrisen deutlich erschwert. Andererseits wächst die private Kreditaufnahme durch Haushalte und Unternehmen in afrikanischen Ländern viel schneller als die Staatsverschuldung. Allerdings meldet nur die Hälfte der Länder mit niedrigem Einkommen Privatschulden; bei ihnen beträgt die durchschnittliche Verschuldung mehr als 15 % des BNE und hat sich mit Stand Ende 2011 auf $10 Milliarden verdoppelt. Das Fehlen dieser Daten erschwert es Aufsichtsbehörden und politischen Entscheidungsträgern, fundierte Entscheidungen zu treffen. Es war der rasche Anstieg der Privatschulden, der die 2007 beginnende Finanzkrise sowie weitere Krisen der Vergangenheit auslöste.

Die geschilderten Entwicklungen legen nahe, dass die Zahl der Länder mit starker Überschuldung zunehmen wird. Laut Prognosen von IMF und Weltbank könnten die von armen Ländern für den Schuldendienst aufgewendeten Mittel in den kommenden Jahren um bis zu ein Drittel anwachsen. Bei einigen Ländern wie Äthiopien, Mosambik und Niger könnte sich der Anteil der Staatseinkünfte, die für den Schuldendienst ausgegeben werden, dann auf Niveaus wie vor dem Schuldenerlass bewegen.

Die Chance

Ab 1996 begannen die Industrieländer, den ärmeren Ländern ihre Schulden zu erlassen – vorrangig über zwei Instrumente: die HIPC-Initiative (Highly Indebted Poor Country) und die MDRI (Multilateral Debt Relief Initiative). 35 Länder, die meisten von ihnen in Afrika südlich der Sahara, haben diese Programme durchlaufen, und mit dem Tschad befindet sich ein weiteres Land mitten in diesem Prozess. Drei weitere Länder (Eritrea, Somalia und der Sudan) kommen für Schuldenerlasse über diese Instrumente in Frage, haben den entsprechenden Prozess jedoch noch nicht gestartet. Nimmt man HIPC und MDRI zusammen, wurden Schulden in Höhe von fast 81,4 Milliarden Euro erlassen, 67,7 Milliarden Euro davon für Länder in Sub-Sahara-Afrika. Wenn alle 39 Länder, die die Kriterien für diese Programme erfüllen, diese auch komplett durchlaufen, summieren sich die erlassenen Schulden auf insgesamt 97,6 Milliarden Euro.

Im Gegenzug verpflichteten sich die begünstigten Länder, die dadurch frei werdenden Mittel in Maßnahmen zur Reduzierung der Armut fließen zu lassen. Viele Länder nutzten die frei gewordenen Mittel für die Abschaffung der Schulgebühren. In Tansania wurden die Gebühren im Jahr 2002 – direkt nach dem Schuldenerlass – abgeschafft. Die Einschulungsrate stiegen von 49 % (1999) auf 98 % (2008) und der Anstieg beruht ganz wesentlich auf der Abschaffung der Schulgebühren. Mosambik finanzierte mit den Mitteln die Immunisierung von Kindern gegen Tetanus, Keuchhusten und Diphtherie sowie den Anschluss von Schulen an die Stromversorgung und den Bau neuer Schulen. In Kamerun flossen die eingesparten Mittel in ein nationales HIV-/Aids-Programm, das Aufklärung, Tests und Prävention (einschließlich Mutter-Kind-Übertragung) umfasste.

Damit diese Erfolge anhalten, müssen die Geldgeber drei Maßnahmen ergreifen: Erstens lassen sich die Erfolge in anderen Ländern reproduzieren. Daher sollten die Geberländer eine Ausweitung des Schuldenerlasses auf bestimmte weitere Entwicklungsländer in Betracht ziehen, die einen großen Teil der staatlichen Einkünfte für den Schuldendienst aufwenden, aber nicht in den Genuss des Erlasses kamen, weil ihr Schuldenstand unter der HIPC-Grenze lag (wie beispielsweise in Kenia und Lesotho).

Zweitens lässt sich für die Nachhaltigkeit der Erfolge sorgen. Dazu müssen Hilfsgelder statt als Kredite stärker in Form von Beihilfen fließen. Nur so lässt sich verhindern, dass sich die betreffenden Länder für das Erreichen der Millennium-Entwicklungsziele erneut überschulden. Kredite für Entwicklungsprojekte dürfen nur zu niedrigen Zinsen und sehr günstigen Bedingungen für die Kreditnehmer vergeben werden.

Drittens müssen Schuldner und Kreditgeber bei der Aufnahme und Gewährung neuer Kredite mit größter Sorgfalt vorgehen. Die United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD) definierte ein Regelwerk für die Vergabe und Aufnahme von Krediten – die so genannten Principles on Responsible Sovereign Lending and Borrowing –, an das sich Länder und der private Sektor gebunden sehen sollten. Solche Standards für eine verantwortungsbewusste Finanzierung sollten auf universeller Basis gebilligt und anschließend gefördert und durchgesetzt werden.

Viertens muss die internationale Gemeinschaft ein Staateninsolvenzverfahren entwickeln: ein faires und international vereinbartes System zur Lösung öffentlicher Überschuldung. Wenn einige Länder trotz aller Bemühungen in eine Überschuldung zurückfallen, muss unbedingt verhindert werden, dass sich die anschließende Umschuldung über Jahrzehnte hinzieht. Ein Staateninsolvenzverfahren hätte eine Schiedsgerichtsstruktur, in deren Rahmen Fälle von Überschuldung auf faire, transparente und geordnete Weise abgewickelt werden.