ONEs Analyse der Ergebnisse des MDG-Gipfels 2010

Zusammenfassung

Im Vorfeld des UN-Gipfels zum Stand der Erreichung der Millennium-Entwicklungsziele (MDGs) hatte ONE die Staatschefs der Welt dazu aufgerufen, sich auf einen umfassenden und wegweisenden Leitfaden zur Erreichung der MDGs bis 2015 zu einigen.  Dieser sollte nachweisliche und messbare Verpflichtungen aller Partner enthalten und den Fokus auf eine Verbesserung von Regierungsführung, Wirtschaftswachstum und wachsende Investitionen in solche Programme legen, die ergebnisorientiert und erfolgreich arbeiten. Innerhalb dieser Themenfelder lieferte der Gipfel folgende Ergebnisse:

Verbesserte Regierungsführung: Der Aktionsplan beinhaltet positive Aussagen zur Rolle von Regierungsführung und Transparenz für Entwicklung, wobei besonders auf den Kampf gegen Korruption und die Beschränkung illegaler Finanzflüsse eingegangen wird. Mitgliedsstaaten werden aufgefordert, eine Ratifizierung der UN-Antikorruptionskonvention (UNCAC) in Erwägung zu ziehen und den Implementierungsprozess einzuleiten. Doch es fehlt die Erwähnung anderer multilateraler Bestrebungen, wie der Stolen Asset Recovery Initiative (StAR) der Weltbank oder der Initiative für Transparenz in der Rohstoffwirtschaft (EITI).

Wirtschaftswachstum: Der Aktionsplan erkennt an, dass nachhaltiges, breitenwirksames und gerechtes Wachstum grundlegend für das Erreichen der MDGs ist und ruft zu einer Ausweitung des Zugangs zu Finanzdienstleistungen für Arme, Kapazitätsaufbau im Bereich Handel und regionaler Integration auf. Das Dokument äußert sich auch positiv zur Bedeutung von freiem und offenem Handel. Etwa wird dazu aufgefordert, Zusagen zu zoll- und quotenfreiem Marktzugang für Entwicklungsländer aus dem Jahr 2005 umzusetzen und alle Formen von Agrarsubventionen zu Exportzwecken bis Ende des Jahres 2013 abzuschaffen. Der Plan ruft außerdem zu einem ausgewogenen, ambitionierten und entwicklungsorientierten Abschluss der Doha-Entwicklungsrunde auf, jedoch ohne Länder auf einen Zeitrahmen festzulegen.  

Intelligente Investitionen zur Erreichung der Ziele: Der Globale Fonds wird als Schlüsselmechanismus zur Erreichung der gesundheitsbezogenen MDGs hervorgehoben, doch andere wirksame multilaterale Mechanismen (wie GAVI, die Education for All-Fast Track Initiative und das Comprehensive African Agricultural Development Programme, CAADP) und ihre Finanzierungsbedarfe werden nicht erwähnt. Es ist wichtig festzuhalten, dass der Aktionsplan den „Multiplikatoren-Effekt" von Investitionen in Frauen und Mädchen anerkennt und zur Gleichstellung der Geschlechter bei der Planung und Durchführung von Entwicklungsprogrammen aufruft.

• Entwicklungszusammenarbeit: Obwohl der Aktionsplan Geberländer dazu anregt, „nötige und angemessene" Maßnahmen zu ergreifen, um ihre bestehenden Versprechen zu erfüllen, gibt er keinen Zeitrahmen vor, nach dem Geber ausstehende Zusagen erfüllen sollen und erwähnt keine Verpflichtungen zur Verbesserung der Wirksamkeit von Hilfe.
• Landeseigene Mittel: Der Aktionsplan verpflichtet zwar dazu, die Mobilisierung nationaler Ressourcen zu betonen und zu stärken und den Partnerländern mehr Haushaltsspielraum einzuräumen, doch er erwähnt nicht die Selbstverpflichtung vielen afrikanischer Staaten, 15 % ihrer nationalen Haushalte in Gesundheit bzw. 10 % in Landwirtschaft zu investieren.

Rechenschaftspflicht: Der Aktionsplan erkennt die Bedeutung „gegenseitiger Rechenschaftspflicht" bei der Erreichung der MDGs an und fordert die vollständige Umsetzung von Ergebnissen und Verpflichtungen internationaler Gipfeltreffen. Er versäumt es jedoch, bezüglich der Identifizierung bestehender Verpflichtungen und der Unterstützung von Maßnahmen zur Stärkung künftiger Verpflichtungen auf den Fortschritten aufzubauen, die durch den Muskoka-Rechenschaftsbericht der G8 gemacht wurden. Innerhalb des Aktionsplans finden sich wenige konkrete Mechanismen, die gewährleisten, dass Regierungen in den kommenden Monaten für ihre Aussagen zur Rechenschaft gezogen werden können.  

Mutter- und Kindgesundheit: Am Rande des Gipfels traf sich UN-Generalsekretär Ban Ki-moon mit 41 Staats- und Regierungschefs sowie Vertretern aus dem Privatsektor, von Stiftungen, internationalen Organisationen, der Zivilgesellschaft und Forschungseinrichtungen, um eine globale Strategie zur Gesundheit von Frauen und Kindern vorzustellen, die darauf abzielt, bis 2015 16 Millionen Frauen und Kindern das Leben zu retten. Die Strategie umfasst Mittel im Wert von $40 Mrd. und fördert nationale Gesundheitspläne mit nachhaltigen Investitionen. Außerdem sollen folgende Ansätze verfolgt werden: integrierte Erfüllung von Gesundheitsdienstleistungen, Stärkung von Gesundheitssystemen, innovative Finanzierungsansätze sowie eine verbesserte Überwachung und Evaluierung von Programmen.

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EINFÜHRUNG

Im Vorfeld der jährlichen Generalversammlung der Vereinten Nationen trafen sich die Staats- und Regierungschefs, um Fortschritte bei der Erreichung der Millennium-Entwicklungsziele (MDGs) zu bewerten und eine Strategie anzustoßen, die Ziele bis 2015 zu erreichen. Das offizielle Kommuniqué des Gipfels „Versprechen halten - Vereint zur Erreichung der Millennium-Entwicklungsziele", skizziert einen Aktionsplan zur Erreichung der MDGs bis 2015.

Der Aktionsplan erkennt an, dass die MDGs miteinander verknüpft sind und sich gegenseitig verstärken und ruft zu mehr Bemühungen auf allen Ebenen auf, eine kohärente Politik für Entwicklung zu stärken. Mit der Erkenntnis, dass es keine „Einheits-Strategie" für Entwicklung gibt, beschlossen die Mitgliedsstaaten eine Stärkung und Förderung nationaler Beteiligung und Führung. Alle Länder werden ermutigt „Entwicklungsstrategien zu enzwerfen, umzusetzen und zu kontrollieren, die auf ihre spezifische Situation zugeschnitten sind", und Entwicklungspartner werden dazu aufgerufen, den Entwurf und die Umsetzung dieser Strategien zu unterstützen.

Der Aktionsplan bestärkt die Notwendigkeit zu Rechenschaftspflicht, indem er zur zeitnahen und vollen Umsetzung von Ergebnissen und Verpflichtungen großer Gipfel aufruft. Er fordert außerdem eine jährliche Überprüfung der Erfolge auf dem Weg zu den MDGs (einschließlich der Umsetzung des Ergebnisdokuments) durch die Generalversammlung und bittet den Generalsekretär, zusätzlich zur jährlichen Berichterstattung über die Fortschritte  im Jahr 2013 einen „außerordentlichen Termin" zu organisieren, um gegebenenfalls bei diesen Bemühungen noch einmal nachzufassen.

MDG 1: Armut und Hunger

Das Dokument hebt hervor, wie wichtig es ist, die Wurzeln extremer Armut und des Hungers anzugehen und hält fest, dass die Beseitigung extremer Armut und des Hungers direkte Auswirkungen auf die Erreichung aller anderen MDGs hat. In Einklang mit ONEs Empfehlungen betont das Dokument, dass globale Wirtschaftspolitik und nationalstaatliche Politik in Kooperation mit privaten Investitionen arbeiten müssen. Sie müssen außerdem nachhaltiges, breitenwirksames und gerechtes Wirtschaftswachstum sowie nachhaltige Entwicklung im Blick haben, die zu landwirtschaftlicher Entwicklung und neuen Beschäftigungsmöglichkeiten führen. Des Weiteren werden die Stärkung und die Teilhabe von Frauen als zentrale Akteure bei der Förderung landwirtschaftlicher und ländlicher Entwicklung sowie der Verbesserung von Ernährungssicherung unterstrichen. Die Prinzipien, auf die man sich 2009 auf dem Gipfel  in L'Aquila geeinigt hatte („Prinzipien von Rom"), werden wiederholt und Geber werden dazu aufgerufen, ihren bilateralen und multilateralen finanziellen Zusagen Folge zu leisten, um weltweit Ernährungssicherheit zu gewährleisten.

Die Bedeutung von Investitionen in Kleinbauern - auch weibliche - und der Verbesserung des Ernährungsstatus von gefährdeten Gruppen werden identifiziert, doch gegenseitige Rechenschaftspflicht bei der Erreichung dieser Ziele fehlt. ONE ist der Ansicht, dass diese Ziele nur unter Teilnahme von Gebern und den Regierungen der Entwicklungsländer erreicht werden können, etwa indem afrikanischen Regierungen verpflichtet sind, vereinbarte Zusagen  wie das Maputo-Ziel, 10 % des Haushalts die Landwirtschaft zu investieren, einzuhalten. Ebenso sollte Geberunterstützung für afrikanische Initiativen, wie das umfassende afrikanische Landwirtschaftsentwicklungsprogramm CAADP (Comprehensive African Agricultural Development Programm) betont werden. Im Dokument wird dieses jedoch nicht erwähnt.

Auch wenn das Vorwort die Bedeutung von Handel für Wirtschaftswachstum sowie von nachhaltigem und gerechtem Wachstum für die Armutsreduzierung betont, stellt es die Beziehung zwischen landwirtschaftlicher bzw. ländlicher Entwicklung  und einem weitreichendem Wirtschaftswachstum sowie Armutsreduzierung nicht genügend heraus. Da davon ausgegangen wird, dass Armut in der näheren Zukunft ein vornehmlich ländliches Problem bleiben wird und die Mehrheit der Armen für ihren Lebensunterhalt auf Landwirtschaft angewiesen ist, vertritt ONE die Ansicht, dass landwirtschaftliche und ländliche Entwicklung explizit als Beschleuniger im Prozess eines weitreichenderen Wirtschaftswachstums anerkannt werden sollten. Dies würde zu einer größeren Teilhabe am internationalen Handel führen und könnte ein förderliches Umfeld für private Investitionen schaffen.

MDG 2: Bildung

Der Aktionsplan ruft dazu auf, durch gezielte Maßnahmen zur Erreichung marginalisierter Kinder bereits erlangte Fortschritte in der Grundschulbildung fortzusetzen sowie darauf aufzubauen. Er erkennt auch die Notwendigkeit an, die Qualität der Schulsysteme und die Möglichkeit zur Weiterentwicklung darin sicherzustellen (ebenso wie den Übergang zu weiterführenden Schulen). Dazu sollte die Anzahl ausgebildeter Lehrer erhöht sowie Gebäude und Ausrüstung der Schulen verbessert werden. Außerdem erklärt der Aktionsplan, dass ein größerer Fokus auf Verbesserungen beim Übergang von der Grund- zur Sekundarschule und dann in die Ausbildung gelegt werden müsse.

Auch wenn der Aktionsplan erkennt, dass es einer vorhersehbaren und nachhaltigen Finanzierung von Bildung sowohl von Gebern als auch von den Regierungen der Entwicklungsländer bedarf, fordert er nicht explizit mehr Mittel oder die Wiederauffüllung der Education for All- Fast Track Initiative. ONE rief in seinen Empfehlungen im Vorfeld des Gipfels zu einer fortgesetzten Reform und Wiederauffüllung von FTI auf.

MDG 3: Gleichstellung der Geschlechter

Der Aktionsplan verpflichtet sich zu einem breiten Spektrum von Maßnahmen, um MDG 3 zu erfüllen. Dies schließt Maßnahmen ein, die zu einem verbesserten Zugang zu Bildung für Mädchen und zur stärkeren Partizipation von Frauen an politischen, ökonomischen und anderen Entscheidungsfindungsprozessen führen soll. Gleichzeitig sollen mehr Möglichkeiten zur Berichterstattung über Fortschritte geschaffen werden. Außerdem soll durch wirtschaftliche Stärkung der Frauen und indem sie besseren Zugang zu Produktionsmitteln erhalten, der Zugang von Frauen zu adäquatem Wohnraum, Besitz und Land gefördert werden.

Der Aktionsplan fordert außerdem, die Auswirkungen, die Entwicklungszusammenarbeit auf die Gleichstellung der Geschlechter haben kann, verstärkt zu nutzen. Dazu sollten gezielte Maßnahmen ebenso durchgeführt werden, wie durch ein Gender Mainstreaming. Außerdem soll im Rahmen eines verstärkten Dialogs zwischen Gebern und Partnern eine angemessene Finanzierung gewährleistet werden. Der Aktionsplan erkennt an, dass die Stärkung und die Gleichstellung von Frauen zentral für alle MDGs sind und verspricht seine volle Unterstützung für UN Women, die neue Einrichtung der Vereinten Nationen für eine Gleichstellung der Geschlechter und zur Stärkung der Frauen.

MDGs 4, 5 und 6: Gesundheit

Der Aktionsplan bekräftigt generelle Verpflichtungen zur Erreichung der drei gesundheitsbezogenen MDGs. Gesteigerte Aufmerksamkeit wird auf die Notwendigkeit gelegt, umfassende Verbesserungen in den Gesundheitssystemen zu unterstützen und den Zusammenhang zwischen Gesundheit, Armut, Geschlecht und Menschenrechten zu verstehen. ONE begrüßt die allgemeine Betonung folgender Themen, die auf vergangenen Gipfeln nicht immer artikuliert wurden: länderbasierte und lokale Prioritäten im Umgang mit Epidemien, Integration von krankheitsspezifischen Bemühungen, Public-Private Partnerships sowie Aufbau von Kapazitäten auf Länderebene, um langfristige Nachhaltigkeit zu fördern.

Es gibt allerdings nur wenige messbare Ziele. Das betrifft sowohl die Ergebnisse als auch die Inputs, beispielsweise die Finanzierung. So fehlt ein Verweis auf die Verpflichtung von Abuja, wo afrikanische Länder zusagten, 15 % ihrer Nationalhaushalte für den Gesundheitssektor zu verwenden. Und obwohl der Aktionsplan den Globalen Fonds als zentralen Mechanismus zum Erreichen der gesundheitsbezogenen MDGs hervorhebt und den Bedarf „adäquater Ressourcen" anerkennt, ist es enttäuschend, dass sich in dem Jahr der Wiederauffüllung die Mitgliedsstaaten nicht dazu verpflichteten, den Finanzierungsbedarf des Globalen Fonds für die Jahre 2011-2013 (geschätzt $ 17-20 Mrd.) zu erfüllen. Nach einem ähnlichen Muster werden die GAVI Alliance und andere Mechanismen und ihre Ressourcenbedarfe für die Jahre bis 2015 nicht gesondert erwähnt, obwohl es Verweise auf die Bedeutung von Impfungen gibt.

Globale Strategie zur Mutter- und Kindgesundheit

Am Rande des Gipfels traf sich UN-Generalsekretär Ban Ki-moon mit 41 Staats- und Regierungschefs sowie Vertretern aus Privatsektor, Stiftungen, internationalen Organisationen, Zivilgesellschaft und Forschungseinrichtungen, um die Global Strategy for Women's and Children's Health ins Leben zu rufen. Die Strategie, die darauf abzielt, bis 2015 16 Millionen Frauen und Kindern das Leben zu retten, ist eine globale, sektorübergreifende Gemeinschaftsarbeit. Sie identifiziert diejenigen Bereiche, in denen Handlungsbedarf besteht, um die finanziellen Möglichkeiten zu erweitern, bestimmte Politikfelder zu stärken oder die Erbringung bestimmter Dienstleistungen zu verbessern. So soll schlussendlich die Mütter- und Kindergesundheit verbessert werden.

Die Strategie beinhaltet Verpflichtungen über $ 40 Mrd. von Gebern, Entwicklungsländern, dem Privatsektor und Stiftungen. Details der Finanzierung (einschließlich der Methodik, die benutzt wurde, um die Ausgaben zur Mutter- und Kindgesundheit zu kalkulieren und der Ausgangsbasis bzw. des Zeitrahmens zur Erfüllung) wurden noch nicht veröffentlicht.

Neben finanziellen Versprechen fördert die Globale Strategie ländergeführte Gesundheitspläne mit nachhaltigen Investitionen, die Integration von Gesundheitsdienstleistungen, die Stärkung von Gesundheitssystemen, innovative Finanzierungsansätze sowie die verbesserte Überwachung und Evaluierung von Programmen. So soll sichergestellt werden, dass aus den Versprechungen, die den Frauen und Kindern gemacht wurden, der größtmögliche Nutzen gezogen werden kann.

MDG 7: Ökologische Nachhaltigkeit

Der Aktionsplan macht den Klimawandel als ein Thema höchster Wichtigkeit für die MDGs aus, welches bei der ursprünglichen Vereinbarung der Ziele 2000 nicht nachdrücklich anerkannt wurde. Das Dokument betrachtet die Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen (UNFCCC) als die Schlüsselinstitution für Ergebnisse und den Gipfel in Cancún im Dezember als einen Moment, um Wandel zu erreichen. Es fehlt eine spezifische Erwähnung der Versprechen zur Klimafinanzierung, die in Kopenhagen gemacht wurden, sowie des südafrikanischen COP 17, das für November 2011 angesetzt ist. 

Das neue Gremium zur Nachhaltigkeit, unter dem Vorsitz des finnischen Präsidenten Tarja Halonen und des südafrikanischen Präsidenten Jacob Zuma wird nicht explizit erwähnt, aber es findet sich die Verpflichtung, auf eine erfolgreiche UN-Konferenz zur Nachhaltigen Entwicklung im Jahr 2012 hin zu arbeiten.

MDG 8: Globale Partnerschaft für Entwicklung

ONE findet es ermutigend, dass auch die Nutzung zusätzlicher Entwicklungswerkzeuge, wie der inländischen Ressourcenmobilisierung, dem Privatsektor, ausländischen Direktinvestitionen, Handel und Schuldenerlass, im Abschlussdokument Erwähnung findet.

Entwicklungszusammenarbeit: ONEs Empfehlung rief Geberländer, die über das Jahr 2010 hinaus Verpflichtungen zur Entwicklungszusammenarbeit eingegangen sind, dazu auf, ihre Versprechen zu bestätigen und deutlich zu machen, wie viel davon Sub-Sahara-Afrika zu Gute kommen soll. Der Aktionsplan bekräftigt, dass die Erfüllung aller ODA-Versprechen entscheidend ist und ruft die Geber dazu auf „alle notwendigen und angemessenen Maßnahmen" vorzunehmen, um die Auszahlungen im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit zu steigern und somit bestehende Verpflichtungen zu erfüllen. Darunter ist auch die Zusage vieler Länder, ab spätestens 2015 Entwicklungsmittel im Umfang von 0,7 % des BNE zu zahlen. Obwohl Geber dazu aufgerufen werden, indikative Ausgabenplanungen für die jeweils nächsten drei Jahre (rollierend) festzusetzen, wird kein spezifischer Zeitrahmen vorgegeben. Obwohl die Bedeutung der Qualität von Entwicklungszusammenarbeit und einer verbesserten Datenlage im Vorwort des Aktionsplans erwähnt werden, fehlen im Dokument Verpflichtungen zur Wirksamkeit und es gibt nur wenig Bezug auf wechselseitige Rechenschaftspflicht unter Stakeholdern zur Erfüllung der Verpflichtungen. Das Dokument erkennt Fortschritte bei innovativen Finanzierungsmechanismen an und schlägt vor, dass diese eine zusätzliche Quelle zur Finanzierung von Entwicklung sein könnten.

Mobilisierung inländischer Ressourcen: Der Aktionsplan formuliert eine deutliche Verpflichtung zur Stärkung von Steuersystemen und zur Harmonisierung internationaler Steuergesetzgebungen, um zusätzliche inländische Ressourcen für Entwicklung zu mobilisieren. Dies spiegelt ONEs Forderung nach stärkeren Zielvorgaben für inländische Ressourcen zur Erreichung der MDGs wider. Das Dokument gibt den Partnerländern jedoch keine spezifischen Ziele zur Mobilisierung inländischer Ressourcen für Entwicklung vor (wie z.B. die afrikanischen Verpflichtungen von Maputo und Abuja, 10 bzw. 15 % der nationalen Haushalte für Landwirtschaft bzw. Gesundheit auszugeben).  

Regierungsführung: Der Aktionsplan bestätigt die Rolle, die gute Regierungsführung für die Armutsreduzierung spielt, sowie die Tatsache, dass demokratische Regierungsführung, verbesserte Transparenz und Rechenschaftspflicht grundlegend für eine wirksame Verwendung von Entwicklungsmitteln sind. Die Wortwahl des Dokuments bezüglich Korruption verdeutlicht die Notwendigkeit einer Zusammenarbeit zwischen Industrienationen und Partnerländern in den Bereichen gestohlene Vermögenswerte und illegale Geldflüsse, auch durch die Umsetzung der UN-Antikorruptionskonvention. Leider fehlt eine spezifische Erwähnung der StAR Initiative der Weltbank, die ONE gerne gestärkt sehen würde, um die Rückgabe gestohlener Vermögenswerte zu erleichtern. Ebenso fehlt eine Erwähnung von EITI.

Handel: Es finden sich positive Statements zur Bedeutung von freiem und offenem Handel, einschließlich der Unterstützung von Aid for Trade. Des Weiteren ruft der Aktionsplan dazu auf, die Zusagen zum steuer- und quotenfreien Marktzugang für Entwicklungsländer aus dem Jahr 2005 umzusetzen, sowie alle Formen exportbezogener Agrarsubventionen bis Ende 2013 abzubauen. Auch wenn sich der Aktionsplan für einen „zügigen" Abschluss einer ausgewogenen, entwicklungsorientierten Doha-Runde ausspricht, fehlt ein Zeitrahmen oder eine Betonung  der Dringlichkeit.